Ogni anno le amministrazioni pubbliche europee acquistano lavori, beni e servizi per circa 2.500 miliardi di euro, una somma pari al 15% del PIL dell’Unione. La Commissione europea vuole cambiare le regole che governano questo enorme mercato sostituendo le tre direttive del 2014 con un unico regolamento direttamente applicabile. Il Public Procurement Act presentato il 9 settembre dall’Esecutivo UE promette procedure più semplici, maggiore spazio alla negoziazione, un mercato digitale interoperabile e meno documenti da presentare più volte.
In questo quadro prezzo e concorrenza restano centrali, mentre qualità, sostenibilità, innovazione, resilienza, sicurezza delle forniture e origine europea diventano componenti strutturali della decisione di acquisto. È il tentativo di trasformare gli appalti da insieme di procedure per spendere denaro pubblico in uno degli strumenti attraverso cui l’Europa prova a governare la propria transizione industriale. Con una tensione ancora tutta da risolvere: come rendere gli acquisti pubblici contemporaneamente più semplici e più strategici.
Ci sono politiche europee la cui importanza è immediatamente riconoscibile dal loro bilancio. Per gli appalti pubblici avviene quasi il contrario. Non esiste un unico fondo europeo da osservare, perché la spesa è distribuita tra governi nazionali, regioni, comuni, ospedali, università, aziende pubbliche e soggetti che operano nei servizi essenziali. Eppure, sommando gli acquisti di lavori, beni e servizi, il public procurement muove nell’Unione circa 2.500 miliardi di euro ogni anno, pari a circa il 15% del PIL europeo. La stessa Commissione lo definisce per questo una delle più potenti leve di politica pubblica di cui l’Europa dispone.
È su questa massa di domanda che interviene il Public Procurement Act, la proposta di regolamento COM(2026) 590 presentata dalla Commissione europea il 9 settembre. Le direttive 2014/23 sulle concessioni, 2014/24 sugli appalti ordinari e 2014/25 sui settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali verrebbero abrogate e incorporate in un solo regolamento, insieme a una serie di disposizioni oggi sparse nella legislazione europea settoriale.
Il vicepresidente esecutivo della Commissione Stéphane Séjourné ha parlato, presentando il provvedimento, di “semplificazione radicale”, ma la semplificazione è soltanto una metà della storia. L’altra sta nel tentativo di usare con molta maggiore intenzionalità ciò che la pubblica amministrazione decide di comprare.
La Commissione mette infatti sullo stesso piano quattro obiettivi:
Il procurement viene così collocato esplicitamente dentro le politiche per la competitività, la transizione ecologica, l’innovazione e la resilienza delle catene di approvvigionamento. È questa sovrapposizione di obiettivi a rendere la proposta più interessante di una riforma tecnica degli appalti. E anche più difficile da realizzare.
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Per capire la radicalità della proposta bisogna partire da una constatazione poco rassicurante: la riforma europea del 2014 non ha prodotto tutti i risultati attesi. La diagnosi più severa era arrivata già nel 2023 dalla Corte dei conti europea. Analizzando le procedure nel mercato unico tra il 2011 e il 2021, gli auditor avevano rilevato che la quota di gare con un solo offerente era passata dal 23,5 al 41,8%, mentre il numero medio di offerte ricevute per procedura era sceso da 5,7 a 3,2. Nel 2021 circa il 16% delle procedure esaminate era inoltre avvenuto tramite aggiudicazione diretta. Il risultato, secondo la Corte, era un decennio in cui la concorrenza nel procurement europeo si era complessivamente ridotta.
Il problema non era semplicemente giuridico. Una gara alla quale partecipa una sola impresa può essere perfettamente regolare, ma riduce la pressione competitiva sulla qualità e sul prezzo. E la Commissione ha successivamente stimato che, in media, ogni offerta aggiuntiva ricevuta è associata a una riduzione del 2,5% del prezzo del contratto.
L’ampia valutazione delle direttive pubblicata dalla Commissione nell’ottobre 2025 restituisce tuttavia un quadro più sfumato. Gli appalti pubblicati sulla piattaforma europea TED sono aumentati e la partecipazione delle piccole e medie imprese è migliorata: nel periodo 2017-2024 le PMI hanno ottenuto il 71% dei contratti pubblicati su TED e il 55% del loro valore. Nello stesso periodo, però, la media delle offerte per gara è scesa a 3,4, contro 5,4 nel periodo 2006-2010, mentre soltanto circa il 4% del valore aggiudicato è andato direttamente a imprese stabilite in un altro Paese. Ancora più significativo è il giudizio sulla semplificazione. Il 54,1% dei partecipanti alla consultazione esaminata dalla Commissione ha affermato che le direttive del 2014 non avevano prodotto regole più semplici; il 69% delle autorità regionali e locali interpellate ha segnalato un aumento della complessità dovuto anche al cosiddetto gold-plating, cioè all’aggiunta di requisiti nazionali durante il recepimento delle norme europee.
Insomma, un sistema riformato per aumentare flessibilità, concorrenza e accessibilità si è stratificato con nuove disposizioni su ambiente, energia, lavoro, digitale, resilienza e sicurezza economica. La Commissione conta oggi oltre cinquanta atti settoriali contenenti disposizioni rilevanti per gli appalti. La complessità non deriva quindi soltanto dalle direttive, ma dalla crescita delle funzioni che nel frattempo l’Unione ha attribuito alla spesa pubblica. Ed è proprio questo il problema che il Public Procurement Act prova a risolvere: semplificare le regole mentre aumenta gli obiettivi che quelle regole devono perseguire.
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